Por Dominique Mashini - Esta columna fue publicada originalmente en el blog Ciudades Sostenibles del BID.

América Latina y el Caribe se ha vuelto predominantemente metropolitana y aún no hemos logrado dar los pasos hacia una gobernanza metropolitana efectiva. En un proceso que ha incrementado, las áreas metropolitanas se han convertido en un fenómeno emergente de facto: el 47 % de la población regional se concentra en 180 aglomerados urbanos con una población de más de 180.000 habitantes, lo que equivale a cerca de 265 millones de personas. En los últimos años hemos observado que la alta urbanización alcanzada es más evidente en América del Sur, mientras que América Central y, sobre todo, el Caribe perciben niveles menores.

Si bajamos el análisis a un país latinoamericano en particular, llegamos al caso de Chile: un 46 % de su población reside en solo tres áreas metropolitanas, mientras que un 61,5 % vive en conurbaciones (o grandes aglomeraciones urbanas continuas) con poblaciones mayores a 300.000 habitantes. Este escenario ha requerido que el país avance hacia un proceso de descentralización, lo que configura y presenta una oportunidad prioritaria para establecer directrices de desarrollo que permitan compensar los desequilibrios territoriales.

Del diálogo metropolitano a una gobernanza metropolitana

Las agencias metropolitanas de América Latina y el Caribe rara vez están dotadas del estatus jurídico necesario para la toma de decisiones de uso de la tierra y de inversión en infraestructura, vivienda y movilidad. Sin embargo, distintas formas de diálogo metropolitano se han vuelto una realidad inherente a las áreas urbanas que transcienden límites jurisdiccionales. La reciente publicación del BID Construyendo Gobernanza Metropolitana introduce una tarea prioritaria: dotar gradualmente a este diálogo metropolitano de una legitimidad política, funcional y operativa.

Los conflictos urbanos trascienden límites político-administrativos, por lo que las respuestas deben reconocerlo. Uno de los mensajes clave que dejó la cumbre de Hábitat III en Quito (2017) es que temas como la contaminación urbana, la polución atmosférica y el gas de efecto invernadero (GEI) se abordan de manera más eficiente mediante una coordinación metropolitana, que a nivel municipal.

Por ejemplo, el 40 % de los habitantes de la zona metropolitana del valle de México cruza diariamente al menos un límite municipal para llegar a su trabajo, como sucede en el corredor México-Puebla que registra el paso de 760.000 personas diarias. Para promover estrategias de movilidad que tiendan a una mayor equidad socioespacial y menores emisiones, se requiere una coordinación efectiva en la prestación de servicios y desarrollo de infraestructura.

Un diálogo metropolitano efectivo puede contribuir a la productividad urbana y reducir los impactos ambientales mediante una prestación de servicios más eficiente y a menor costo, transfiriendo así mayores beneficios a los ciudadanos.

Contar con un sistema integrado de recolección, separación, reciclaje y disposición final de residuos sólidos para todos los municipios de un área metropolitana genera economías de escala que reducen los costos unitarios de dichas funciones y causan menos daños ambientales, a diferencia de los sistemas fraccionados.

Los ejercicios de coordinación metropolitana son un excelente ensayo para la gobernanza. Sin embargo, para ser efectivos estos deben:

  • integrar la participación ciudadana en los procesos de decisión;
  • permitir que las comunas coordinen de manera efectiva las estrategias de desarrollo, legitimadas a nivel regional y nacional;
  • compartir los costos de manera justa entre todos los territorios comprendidos.

Pasos hacia una gobernanza metropolitana: el caso de Chile

Desde el 2015, el BID ha acompañado al Gobierno de Chile en un proceso progresivo de reconocimiento de áreas metropolitanas. La experiencia del BID en el diseño y gestión de políticas urbanas asociadas a procesos de descentralización, sumado a su trayectoria en la coordinación intersectorial de iniciativas gubernamentales, ha sido esencial para avanzar a una agenda comprometida con los desafíos del país trasandino. Este proceso se vio reflejado en la Ley N° 21.073, publicada el 22 de febrero de 2018, la cual introdujo cambios fundacionales a la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, además de permitir por primera vez la elección directa de gobernadores regionales. La promulgación de esta ley implicó el desafío de diseñar el mecanismo mediante el cual Chile reconocería una unidad territorial como área metropolitana, tanto en términos de procedimiento como de sus estándares mínimos.

La nueva Ley N° 21.074 genera un sistema de transferencia de competencias del nivel central del gobierno chileno a los regionales, entregando la posibilidad de administrar áreas metropolitanas y la creación de nuevas divisiones: fomento productivo e industria, desarrollo social y humano, e infraestructura y transporte. En este contexto, es relevante comprender cómo se conciben las áreas metropolitanas al adquirir un cuerpo de administración propio para propender a territorios más sostenibles.

Construyendo gobernanza metropolitana: no hay una ecuación universal

La publicación Construyendo Gobernanza Metropolitana plantea interrogantes que otros países han intentado resolver, en algunos casos, de forma planificada o, en otros, reactiva: ¿cuál es el rol que debe cumplir el gobierno central para entregar legitimidad política a las autoridades metropolitanas?; ¿cómo se deben establecer roles y responsabilidades que permitan a las autoridades metropolitanas implementar sus propias políticas, definir canales de ingreso e impulsar transformaciones de manera efectiva y descentralizada?; ¿cómo elaborar incentivos financieros que promuevan la coordinación entre los distintos actores de las áreas metropolitanas?

No hay una fórmula universal para dar pasos hacia una gobernanza metropolitana, pues cada territorio tiene necesidades socio-territoriales particulares que deben ser tomadas en consideración para alcanzar una situación de equilibrio. Sin embargo, la publicación nos entrega algunos aprendizajes interesantes en este proceso que debe ser graduales e incrementales para poder consolidar agencias de administración más efectivas:

  • Legitimación política: el gobierno central juega un rol clave en la entrega de legitimidad a las autoridades metropolitanas en el establecimiento de un marco legal y regulatorio. Al mismo tiempo, es importante que las entidades de coordinación metropolitana cuenten con el apoyo político e institucional de las jurisdicciones territoriales. Esto requiere mayor representatividad y participación ciudadana en los procesos de decisión en materia de desarrollo urbano y ordenamiento del territorio.
  • Definición geográfica integral: los límites geográficos deben coincidir con los límites de la región económica para coordinar la prestación de servicios entre jurisdicciones colindantes.
  • Coordinación intersectorial y multinivel: los acuerdos metropolitanos deben ser aceptados por los gobiernos subnacionales, el gobierno central y la sociedad civil. Esto implica también asumir una coordinación con los planes y proyectos sectoriales y los actores que inciden en el territorio.
  • Responsabilidad fiscal: es importante instalar una asignación clara de responsabilidad de gastos y fuentes de ingreso (que deben ser coincidentes) entre los gobiernos centrales, regionales, locales y metropolitanos. Los ingresos deben coincidir con las responsabilidades de gasto a nivel metropolitano. Las transferencias intergubernamentales son adecuadas para aquellos servicios que exceden los límites de las áreas metropolitanas.
  • Autonomía fiscal: la capacidad de autofinanciamiento provee a las áreas metropolitanas mayores herramientas para el manejo de sus servicios locales, con menor dependencia de las transferencias intergubernamentales y de otros agentes financieros en competencia.

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