Esta columna fue escrita por Carola Pessino y Ana Cristina Calderón en el blog Gestión Fiscal del BID.
La contratación pública cumple un rol fundamental en la dinamización de la economía de cualquier país. Es mediante el ejercicio de comprar y contratar que los gobiernos brindan a sus ciudadanos servicios básicos como educación, salud e infraestructura. Se trata de una actividad que cubre desde el abastecimiento de computadores en las escuelas, vacunas en centros de salud, y hasta grandes obras como aeropuertos y carreteras.
De acuerdo al más reciente estudio insignia del BID Mejor gasto para mejores vidas: Cómo puede América Latina y el Caribe hacer más con menos, la región gastó en 2016 cerca de 450.000 millones de dólares (400.000 millones de euros) en la adquisición de bienes, servicios y de equipos de capital, lo que corresponde a casi un 30 % del gasto público total de los países. El mismo estudio revela que las ineficiencias relacionadas a la ineficiencia activa (i.e. corrupción) e ineficiencia pasiva (i.e. demoras) le cuestan a la región alrededor del 1,4 % del PIB regional.
Dada su importancia, durante las últimas décadas los gobiernos de la región se han comprometido a reformar sus sistemas de compras públicas. En este sentido, el BID investigó qué tanto hemos aprendido de toda esta ola de reformas para entender mejor cuál es el impacto cuando las compras gubernamentales no funcionan bien y dilucidar los principales retos que se deben abordar en el futuro próximo.
A continuación, presentamos primero el diagnóstico de cuánto se gasta y en qué estado están los sistemas de compras en la región; y luego cómo deberían mejorarse para disminuir la corrupción y las ineficiencias.
Un buen diagnóstico importa: lo que no se mide, difícilmente se puede mejorar
En la región la adquisición de bienes, servicios y de equipos de capital equivalen en promedio a casi un 30 % del gasto del gobierno general (8,6 % del PIB total); pero varía desde aproximadamente el 15 % del gasto total en promedio en Argentina y Uruguay hasta el 47 % en Bolivia y Perú, debido a la mayor proporción de gasto de capital en el gasto total. De hecho, el gasto en adquisiciones de bienes de capital es más importante en América Latina y el Caribe (16,2 %) que en la OCDE (9,3 %) (Figura 1).
El gasto subnacional representa alrededor del 30 % del gasto general en adquisiciones, pero esto es particularmente importante en Argentina, Bolivia y Brasil, donde los gobiernos subnacionales participan con más del 60 % del total de las adquisiciones. El gasto en adquisiciones a nivel estatal también es notable en Perú y Colombia, con cifras cercanas al 42 %. Este es un factor muy importante para tener en cuenta en la gestión de compras, ya que los gobiernos locales tienen en promedio menor capacidad de gestión y gobernanza que los gobiernos federales; donde incluso en muchos casos no existen ni sistemas de compras y mucho menos sistemas integrales y modernos que abarquen a las compras de infraestructura.
En realidad, el tamaño de la contratación comparado con otros rubros del gasto público es considerable, lo que lo convierte en un área fundamental para la implementación de un gasto inteligente que contribuya al crecimiento y a la equidad.
Ya vimos que el tamaño importa, pero en realidad nos damos cuenta de que la manera en que son gastados los fondos públicos puede llegar a ser más importante que el monto que se gasta.
Sabemos comúnmente que las adquisiciones constituyen un imán para las ineficiencias en la gestión y para la corrupción. El gran volumen de transacciones, junto con la estrecha y compleja interacción entre los sectores público y privado, hace que las compras públicas queden expuestas a diversos riesgos de malgasto, mala gestión y corrupción. Pocas actividades públicas ofrecen mayor tentación o más oportunidades para la corrupción.
A pesar de que oímos casi a diario sobre casos relacionados a este tema, como por ejemplo servicios de salud que dejan de prestarse (vacunación), escuelas públicas que no terminan de construirse, y sobrecostos en la compra de productos para programas de alimentación, o el caso de escándalos de corrupción de enorme alcance en el Cono Sur, con sobreprecios de 35 % o más; nos ha hecho reflexionar no sólo sobre los efectos finales de los procesos de contratación sino sobre las mediciones y monitoreo que se hacen de esto.
De hecho, sigue siendo un gran reto medir los efectos de la corrupción y otras ineficiencias a lo largo del ciclo de la contratación, esto debido a la escasez de datos estructurados y a su naturaleza oculta. Sin embargo, para el caso particular de la corrupción, en el DIA 2018 mediante una estimación que utilizó una metodología de extrapolación de información de los países OCDE y los de nuestra región, se encontró que el malgasto de fondos públicos en sobornos y presupuestos abultado, con una estimación conservadora, llega a aproximadamente el 17 % del gasto total en compras; lo que equivale a 76,500 millones de dólares (68 millones de euros).
Se requiere entonces diagnosticar cuáles son las deficiencias en cada país en la gestión de las compras públicas e implementar las reformas necesarias para eliminarlas lo antes posible.
A veces se gana y a veces se aprende: no basta con la digitalización, se requiere fortalecer las instituciones para tener sistemas de compras públicas integrales y eficientes
La región ha avanzado mucho en la gestión de compras, casi todos los países de la región cuentan con marcos regulatorios; el 80 % tiene una plataforma electrónica para anunciar oportunidades y el 90 % ha establecido un ente que regula y monitorea las compras públicas. Sin embargo, varios países de la región todavía están en transición hacia sistemas de adquisiciones con mejores instituciones, procesos más ágiles y una mayor capacidad para luchar contra la corrupción.
De hecho, después de 20 años de reformas aprendimos que es necesario empezar a revisar temas claves (figura 2) comenzando por una buena planificación estratégica de las compras; cuáles son las necesarias y cuáles son los mejores métodos para adquirirlas basados en el mayor valor por dinero. Luego es esencial la ampliación de la cobertura regulatoria. Las reglas de adquisiciones deberían regir para el conjunto del sistema “público” de compras, definido ampliamente para abarcar todas las compras del conjunto del sector público. En muchos casos no se incluyen las adquisiciones de las empresas públicas, de los gobiernos subnacionales, de los fondos especiales, de las asociaciones público-privadas y de los fideicomisos públicos. Esto permite que una porción del gasto en adquisiciones se produzca en una zona “liberada” donde pueden penetrar la corrupción o la ineficiencia. Así también se requiere de una mayor coordinación de los sistemas; al menos en los comienzos en una oficina regulatoria central en un nivel alto de gobierno.
También, aunque la revolución digital ha sido particularmente productiva en nuestra región, solo un 35 % de los países cuentan con portales transaccionales, 10 % utilizan datos para inteligencia de negocio y son pocos los países que incluyen sus procesos de obra pública en sus plataformas electrónicas, como por ejemplo en Chile y Colombia, un área donde las oportunidades para incurrir en sobreprecios y en corrupción son mucho mayores. Por lo que se requiere fortalecer la gestión de las transacciones digitales de compras; especialmente las de obra pública.
Asimismo, existe la necesidad de que el mercado público sea eficiente mediante una reducción de barreras de entrada, lo que implica un mayor uso de métodos competitivos. Aún en la región existe un uso excesivo de excepciones y compras con un único proveedor que en muchos casos incrementan los riesgos de corrupción y favoritismo, hay países que tiene hasta 37 excepciones a la licitación competitiva. De hecho, solo cerca del 60 % de los 26 países de América Latina y el Caribe establece licitaciones competitivas explícitas como método predeterminado, y muchos de ellos aplican una larga lista de excepciones para no funcionar de manera competitiva y optar por la contratación directa o las adquisiciones con un único proveedor. De esta manera, la compra directa termina siendo en muchos casos la regla más que la excepción.
Monitoreo y planificación: terminar de cerrar la brecha de los sistemas de adquisiciones
Por otro lado, es necesario ponerle la lupa a todo el todo el ciclo de la contratación. Una mejor planificación, buenas evaluaciones ex ante y ex post, una mejor rendición de cuentas y un mayor fortalecimiento de capacidades y profesionalización de los encargados de las compras públicas cierran la mayor parte de la brecha restante en la gestión de los sistemas de adquisiciones.
Por último y no menor, una vez que el ciclo se ha fortalecido cubriendo íntegramente las compras y efectuándolas de manera competitiva, es importante que las mismas sean transparentes abriendo el acceso a los datos de manera que los ciudadanos realicen un seguimiento más estrecho de cómo se gastan sus impuestos. Existen observatorios de gasto o de compras públicas en varios países como Brasil o Chile; que incluso usan inteligencia artificial para detectar anomalías en las mismas y controlan de manera independiente las posibilidades de corrupción.
Así que la tarea continúa, tanto en aprovechar el potencial de las adquisiciones dado su tamaño dentro del gasto público, facilitar el monitoreo del desempeño e impacto de dicha actividad con indicadores claros y medibles a lo largo del ciclo de compras, como también enfocarse en áreas pendientes de modernización como la cobertura de la ley, el fortalecimiento de las instituciones de compras, el uso estratégico de los datos, la reducción de barreras para asegurar competencia, y la profesionalización. Todo con el objetivo claro en avanzar en una reforma de compras y contrataciones públicas: ¡Gastar bien, comprando mejor!
